Написать эту статью меня побудила очередная смена власти в Одесской области. Начиная с 2005 года Одесчина ждет уже десятого (!) председателя облгосадминистрации.
Столь частые смены руководителей не способствовали решению ключевых проблем области. Свою негативную роль играла и «политическая составляющая», из-за которой председатели облгосадминистрации из главных бюрократов становились партийными вождями и агитаторами.
Ныне же ситуация в области патовая. Отсутствуют заместители председателя областной администрации, а единственный находящийся при исполнении — не утверждён официально. В половине районов нет председателей администраций, причем большинству из них вынесено недоверие районными советами. Может в этой ситуации логично было бы тем же советам выдвинуть свои кандидатуры руководителей исполнительной власти. Тем более, что такое исключительное полномочие им предоставлено Законом «О местном самоуправлении в Украине» (ст.43. п.31). Кстати, областной совет мог бы показать пример исполнения базового закона.
Мой личный этический кодекс предполагает, что не стоит давать публичную оценку как предшественникам, так и последователям. Поэтому выскажу свои соображения, абстрагируясь от личностей.
И для начала необходим ответ на вопрос: достаточно ли у исполнительной власти на местах и у председателя облгосадминистрации как главы этой власти полномочий и инструментов для того, чтобы изменить ситуацию на уровне региона?
Уверен, что достаточно, если умело ими пользоваться. Ну и, естественно, если не ждать «чуда» в отдельно взятой области. «Окон возможностей», предоставляемых действующим законодательством, предостаточно.
Да, за последнее время определенные подвижки в системе власти произошли, в первую очередь, в сфере бюджетной децентрализации. Продолжается очень противоречивый, а зачастую и сомнительный с правовой точки зрения процесс объединения территориальных громад. Но система принятия решений и управления страной остается прежней. И учитывая расклад сил в Верховной Раде, да и в целом в стране, есть шанс, что она останется неизменной, как минимум, еще на несколько лет.
А следовательно, пока не приняты новые законы, необходимо обеспечить выполнение действующих. Начнем с Конституции.
Согласно статьи 119 Основного Закона, местные госадминистрации обеспечивают, в частности, «выполнение государственных и региональных программ социально-экономического и культурного развития, программ охраны окружающей среды», «подготовку и исполнение (!) соответствующих областных и районных бюджетов», «отчет об исполнении соответствующих бюджетов и программ». Этого мало?
В Одесской области Программа социально-экономического и культурного развития на 2016 год так и не была разработана и утверждена. Кто-то скажет, что это пустая формальность. Но в том-то и дело, что работа государственных организаций как раз и состоит из целого ряда формальностей, без соблюдения которых любой документ может превратиться в ничего не стоящую бумажку, а любое решение — в благие пожелания.
Обратимся к классике. Макс Вебер сформулировал основополагающие принципы рациональной бюрократии, среди которых можно выделить следующие:
- иерархическое построение организации, включающее в себя подчинение нижестоящего работника вышестоящему и ответственность не только за свои действия, но и за действия подчиненных;
- разделение труда в соответствии с четкими определениями прав и обязанностей сотрудников, закрепленных официальными документами;
- четкая система процедур и правил, обеспечивающая единообразие выполнения производственных процессов;
- система продвижения и пребывания в должности, основанная на умениях и опыте.
Нравится кому-то или нет, но эти принципы лежат и в основе украинской бюрократии. С этими принципами пытаются бороться наши «революционеры» на протяжении, минимум, последних двенадцати лет. И добиваются результата, скорее противоположного, чем искомого.
Более того, бюрократия рутинна, скучна и однообразна. Но именно этой рутиной и достигается определенный результат. Можно публично выступить, например, против незаконной стройки, но, если не подкрепить свое выступление соответствующей юридической мотивировкой, то в итоге может победить противоположная сторона. Можно добиться назначения своих кадров на необходимые должности, например, сформировать свою команду глав райгосадминистраций (уж поверьте, автор знает, как это делать), но если не проводить постоянную кропотливую работу с кадрами, не интересоваться их работой, не выслушивать их, не держать руку на пульсе, то можно потерять эти кадры, а заодно контроль над ситуацией на местах. Можно ликвидировать в облгосадминистрации какое-нибудь управление, но это не снимает с облгосадминистрации предусмотренной законом ответственности.
За последние три года, если не изменяет память, в Одесской области ни разу не были проведены коллегии облгосадминистраций. А ведь коллегия предполагает участие всех начальников управлений, глав райгосадминистраций, представителей местного самоуправления. Кто-то может возразить, что и это простая формальность. Но эта формальность — один из механизмов обеспечения обратной связи. И это касается не только отношений на уровне «район — область». Вполне закономерен вопрос – как часто приглашаются председатели облгосадминистраций на заседания Кабинета Министров или Совета национальной безопасности и обороны?
Еще один ключевой момент. Политика есть искусство возможного, и для реализации какой-то цели надо уметь договариваться, искать компромиссы, выстраивать систему отношений как с местным самоуправлением, так и с центральными органами власти.
И для работы с Кабинетом Министров тоже есть соответствующий инструментарий, предусмотренный действующим законодательством. Так, Закон «О стимулировании развития регионов» предусматривает подписание соглашения о региональном развитии между Кабмином и областным советом. В нем, среди прочего, предусматривается, «порядок, объемы, формы и сроки финансирования совместных мероприятий, определенных сторонами, в соответствии с Государственным бюджетом Украины и местными бюджетами», а также «ответственность сторон соглашения за невыполнение или ненадлежащее выполнение предусмотренных ею мероприятий».
Вновь пустая формальность или «окно возможностей»? Если формальность, почему ее не выполняют, если «окно возможностей», почему им не пользуются? Почему нет такого соглашения между Кабинетом Министров Украины и Одесским областным советом? Почему в этом соглашении не предусмотрено, к примеру, решение таких проблем, как развитие Украинского Придунавья, строительство мусороперерабатывающих заводов (напомню, что Украина ратифицировала Парижское соглашение по борьбе с глобальным изменением климата), использование такого уникального рекреационного ресурса, как Куяльницкий лиман, окончание строительства и обустройства аэропорта и т.п.? Это только краткий перечень проблем, которые области стоило бы решать совместно с Правительством.
Такое соглашение могло бы быть определенным сигналом для инвесторов. Добавим к этому еще и те возможности, которые предусмотрены Законом «О государственно-частном партнерстве». Например, согласно которому государственная поддержка может осуществляться в том числе и путем «финансирования за счет средств государственного или местных бюджетов и других источников, согласно общегосударственным или местным программам». А ведь это полномочия облгосадминистрации.
Не стоит забывать и другого: искусство управления есть лишь средство, с помощью которого достигаются определенные цели. А с целями у нас те же проблемы. Потеря Крыма и война на Востоке существенно повлияли на экономическое развитие Одесской области, да и всех приморских регионов. Следовательно, говоря о стратегии развития, мы должны учитывать долгосрочное влияние этих факторов, понимать, какие последствия они могут иметь, какие опасности таят в себе.
Что мы имеем сегодня.
Во-первых, существенное снижение транзитного потенциала приморских регионов. С повестки дня снят ряд важных международных инфраструктурных проектов, например, проект транспортного коридора вокруг Черного моря, который планировалось реализовать в рамках Организации Черноморского экономического сотрудничества.
Второе. Война и политическая нестабильность на Юге Украины, а также террористические акты в Турции уже нанесли удар развитию круизного туризма, который динамично развивался в прошедшие годы. Если в 2013 году в Одессе побывало 106 круизных лайнеров, то в 2014 году — 32, в 2015 году — только 13, а в нынешнем — 4.
Третье. Произошло уменьшение инвестиционной привлекательности региональных экономик из-за роста рисков, политической нестабильности и коррупции.
Параллельно с падением инвестиционной привлекательности идет наращивание военных расходов. Это, в свою очередь, ведет к сокращению социальных расходов, инвестиций в образование, науку, культуру, в целом в человеческий капитал.
Четвертое. Изменение структуры внешней торговли. С одной стороны, введены ограничения на определенные группы украинской продукции на российских рынках, с другой, Зона свободной торговли с ЕС еще не заработала. В 2013 году экспорт из Одесской области в Россию составлял почти 153 млн долл., а его удельный вес в общей структуре экспорта составлял 9,4%. В 2014 году экспорт в Россию сократился вдвое и составил почти 89 млн. (4,9%), в 2015 году — почти 73 млн (4,2%). Скорее всего, эта тенденция сохранится в будущем.
Естественно, что в новых условиях наилучшие возможности для переориентации экспорта получили производители сельхозпродукции. Среди них, безусловно и приморские регионы — Одесская, Николаевская и Херсонская области. Экспорт переориентировался на страны Азии и Африки.
Еще в 2014 г. продажи продтоваров и сельхозпродукции вышли на первое место, заняв долю 30,2% в общей структуре экспорта. В 2015 году она составила уже 38,2%. То есть все другие виды промышленности экспортировали товаров лишь в 1,5 раза больше, чем аграрии и пищепром.
Казалось бы, можно было бы радоваться. Аграрный сектор выбрался из «ямы», в которой он оказался в 90-е годы прошлого века. Однако на общем фоне оптимистические показатели работы АПК выглядят скорее как ложка меда в бочке дегтя. А если подобная тенденция сохранится, то последствия могут быть весьма плачевные.
Если проанализировать десять ведущих групп товаров, экспортированных в 2015 году (их доля в общем экспорте составляет около 47%), то несложно заметить, что подавляющее большинство — это сырье и продукция с низкой добавленной стоимостью.
Производство сельхозпродукции не может иметь уровень рентабельности, сравнимый с промышленным производством. А показатели экспорта говорят нам, скорее, о деиндустриализации экономики Украины.
Может случиться, что богатая земельными ресурсами Украина окажется заложником этого богатства. Данный феномен получил название «ресурсного проклятия».
Понятно, что это касается в целом Украины, но и Одесскую область это затрагивает непосредственно.
И это только наиболее яркие угрозы экономического характера. Очевидно, что сегодня необходимо задуматься не только над использованием старых конкурентных преимуществ, например, о повышении транзитных возможностей путем развития портовой инфраструктуры и качества логистики.
Гораздо важнее задуматься над созданием новых преимуществ. К примеру, поиск ответов на изменение климата. Юг Украины находится в зоне рискованного земледелия. Следовательно, сегодня нужны новые сорта сельхозкультур, адаптированные к климатическим переменам. Именно на Юге, в той же Одесской области, расположены крупные научные учреждения, такие как Одесский селекционно-генетический институт и Институт виноградарства и виноделия им. В. Е. Таирова.
Недостаточно внимания уделяется возможностям креативной или творческой экономики. На территории Одесской области расположена киностудия, а по степени насыщенности театрами и музеями Одесса среди ведущих городов Украины. Есть площадки для проведения фестивалей и конкурсов.
Приморские области обладают значительным потенциалом для развития энергетики из возобновляемых источников (солнечной, ветровой, использование биомассы). В ряде населенных пунктов Одесчины при поддержке международных доноров уже внедряются проекты по использованию местных ресурсов для коммунальных нужд.
Это только при первом рассмотрении. А на самом деле «окна возможностей» достаточно широки, несмотря на кризис и войну. Однако для того, чтобы эти окна «открыть» необходимо понимание того, что и как надо сделать. И, повторюсь еще и еще раз, — системность в подходе и работе. И все у нас будет хорошо.
Автор: Сергей Гриневецкий, председатель Одесской областной государственной администрации в 1998-2005 гг. Народный депутат Украины III, VI и VII созывов
