(Тези виступу С. Р. Гриневецького у дискусії «Реформа децентралізації в Україні: стан та актуальні виклики» щодо ефективного та неформального впровадження реформи децентралізаційного процесу)

Децентралізація, реформа адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування належать до кола самих актуальних проблем України. Не помилюся, коли скажу, що воно не менш актуальне ніж припинення бойових дій й мирне врегулювання на Сході країни. Занадто довго держава зволікала з цією реформою, так само як і з іншими – реформою системи освіти, охорони здоров'я, судової системи, силових структур. І чим довше зволікання, тим болючіші зміни, тим більші очікування і розчарування.

Іноді складається враження, що децентралізація — панацея від усіх хвороб, якими хворіє сьогодні державний механізм, що вона має замінити собою всі інші реформи. Адже не всім є зрозумілою основна мета децентралізації. Чого ми прагнемо: дати більше коштів місцевим радам? Передати відповідальність за школи, лікарні, та культурні установи? Включити в суспільне життя нові верстви громадян? Кожен бачить мету по-різному.

І причина цього полягає в тому, що перед початком реформи не дано відповіді на фундаментальні питання – яку державу ми прагнемо побудувати, яким буде її устрій, форма правління, політичний режим?

Саме тому замість послідовності ми стикаємося з певною хаотичністю та безсистемністю.

За даними Уряду за перші чотири місяці цього року місцеві бюджети зросли на 35%. Ми бачимо на прикладі різних населених пунктів, що почали приводитися до ладу місцеві дороги і вулиці. Це безумовний позитив. Але це не за рахунок збільшення робочих місць! Це елементарний перерозподіл коштів!

На тлі цього позитиву виглядає дуже суперечливим процес об'єднання територіальних громад. Одеська область тут може служити яскравим прикладом. За два роки об'єдналося лише близько 11% від загального числа територіальних громад, які охоплюють трохи більше 11% площі та 4,4% від числа жителів області. Зрозуміло, що в Одеській області є своя специфіка: половина населення проживає в обласному центрі. Однак навіть без обласного центру об'єднані громади охоплюють лише 7,5% жителів.

Перспективний план об'єднання, який був розроблений виходячи з Методики формування спроможних територіальних громад, неодноразово піддавався критиці з боку депутатів обласної ради. І не дивно, оскільки план не враховує ні специфіки розселення, ні етнічного чинника, ні історичних традицій.

В місцях компактного проживання національних меншин виникають цілком закономірні побоювання населення, що реформа призведе до зменшення рівня забезпечення їх етнонаціональних прав. Процеси добровільного об’єднання територіальних громад майже не відбуваються в громадах, де домінуючою етнічною групою є молдовани, болгари, гагаузи, албанці, а також в громадах з високим рівнем поліетнічності, де частка населення, що належить не до домінуючої етнічної групи займає понад 30%. А це – понад 200 громад. А в цілому до місцевостей компактного проживання національних меншин в Одеській області правомірно віднести 11 районів. І цей фактор треба враховувати.

Незважаючи на досить розвинену правову базу, яка забезпечує права національних меншин, доводиться визнати, що наразі в цілому явно недостатньо ні норм діючих законів, ні підзаконних нормативно-правових актів, щоб належним чином урегулювати формування територій громад у містах компактного проживання етнічних груп.

При цьому незрозумілими залишаються контури майбутнього адміністративно-територіального устрою країни. Створюються об’єднані громади, які включають у себе всі населені пункти певного району, проте залишається незрозумілим: як ці громади вписуються у майбутній адміністративно-територіальний устрій країни.

Плутанина може ще більше підсилитися після введення в дію Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо добровільного приєднання територіальних громад)», який був ухвалений 9 лютого 2017 р. Цей закон надає право громадам за спрощеною процедурою приєднуватися до вже створеної об’єднаної громади. Ще одним новим законом в чинне законодавство вводиться поняття «старостинський округ», межі якого співпадають з межами території юрисдикції рад тих громад, які об’єдналися. Як будуть формуватися ці округи в містах компактного проживання національних меншин, теж не зрозуміло.

Тому сьогодні було б бажано внести відповідні зміни до Методики формування спроможних територіальних громад, які б передбачала врахування етнічного характеру, та до Закону «Про місцеве самоврядування». Також необхідно ухвалити Закон «Про адміністративно-територіальний устрій», який має передбачити чіткі механізми вирішення питань адміністративно-територіального устрою, у тому числі з врахуванням етнічного чинника.

Ще кілька важливих зауважень. Процес децентралізації та об’єднання територіальних громад сьогодні не узгоджується із реформою охорони здоров’я, культури, освіти, судової гілки влади. Існує питання – хто і як буде підтримувати правопорядок на рівні об’єднаних громад, як буде працювати система дільничних інспекторів, як буде забезпечуватися захист від пожеж та інших надзвичайних ситуацій. Оголошено про плани створення 10 госпітальних округів в Одеській області. Але наскільки ці округи співпадатимуть із новим адміністративно-територіальним устроєм? Як буде здійснюватися надання первинної медичної допомоги?

Не менш гостро стоїть питання задіяності жителів об'єднаних територіальних громад у процес управління і контроль за депутатським корпусом та старостами. Особливо це стосується населених пунктів, які розташовані на периферії. Чи не виникне ситуація, коли участь громадян у місцевому самоврядуванні обмежиться лише їх участю у виборах?

Тому сьогодні є актуальним питання ухвалення двох законів. Перший закон – «Про територіальну громаду», у якому передбачити засади організації, підстави та порядок утворення, реорганізації та правовий статус територіальної громади – первинного суб’єкта місцевого самоврядування. Другий закон має регулювати питання місцевого референдуму та місцевого консультативного опитування громадян. Його мета – забезпечення волевиявлення територіальних громад під час вирішення питань оптимізації територіального поділу та розширення участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування.

Невирішеними залишаються і два ключові питання – землі і власності. Територіальні громади можуть розпоряджатися землями в рамках населених пунктів, в той час як поза їх межами земля перебуває в приватній або державній власності і нею розпоряджуються різні органи державної влади. Як результат, формується дисбаланс між ресурсами і повноваженнями, коли кошти для надання освітніх, медичних та інших послуг надано в бюджети об’єднаних громад, але повноваження з управління відповідними закладами фактично зосереджені в структурі районних державних адміністрацій або залежать від рішень районних рад. Існує також необхідність створення реєстру комунальної власності.

Нарешті потрібно створити адекватну і ефективну системи виборів до органів місцевого самоврядування. Кожен раз вибори до місцевих рад відбуваються по новій системі і кожний експеримент визнається не зовсім вдалим. Тим часом органи місцевого самоврядування стають все менш компетентними, проте більш політизованими. Взагалі в порядку денному вже кілька років стоїть питання ухвалення Виборчого Кодексу, який має стати своєрідною малою Конституцією.

І головне. Децентралізація і розширення повноважень місцевих рад вимагає якісно нової управлінської філософії, більшого професіоналізму та відповідальності. Так, як було раніш, вже не буде. Тому потрібно аналізувати новий досвід і на його основі розробляти рекомендації по зміні нормативної бази. Тут велика надія на науковців, потенціал яких донедавна не був широко задіяний.