Вопросы децентрализации, расширения финансовой базы территориальных громад сегодня находится в фокусе общественного внимания. Одним из важных направлений этого процесса можно считать развитие самообложения населения. Каковы перспективы развития самообложения и формирования соответствующей законодательной базы, есть ли аналогичный опыт в других странах?
На вопросы ИА «Контекст-Причерноморье» отвечает Олеся Голинская, эксперт проекта «Подготовка и продвижение нормативно-правовой базы по вопросам самообложения населения», доцент кафедры экономической и финансовой политики Одесского регионального института государственного управления НАГУ при Президенте Украины, кандидат наук по государственному управлению.
- Как Вы оцениваете результаты финансовой децентрализации? Является ли нынешняя финансовая база территориальных громад достаточной для их развития?
- Результаты финансовой децентрализации я бы оценивала с нескольких сторон:
Во-первых: бесспорно, в результате финансовой децентрализации значительно усилилась роль местных бюджетов в макроэкономических показателях — в 2016 году доля местных бюджетов (без трансфертов) в сводном бюджете страны повысилась с 18,5% (в 2015) до 24,2%, а в структуре ВВП — с 5,1% до 6,2%. В 2017 и 2018 годах эти показатели по сводному бюджету составляют 29,1% и 34,9%, а по ВВП — 6,7% и 7,1% соответственно.
Во-вторых, и это так же бесспорно, на микроуровне самостоятельность местных бюджетов (доля собственных доходов в общем бюджетном сальдо) возросла с 38 % в 2015 г.до 45% в 2017 г. и до 52% по плановым показателям 2018 г. Это позитивный сигнал, поскольку именно показатель объема собственных доходов является определяющим в экономическом потенциале территорий. В абсолютных показателях собственные доходы местных бюджетов возросли в 2,8 раз — с 68,6 млрд. грн. в 2014 г. до 192,7 млрд. грн. в 2017 г., что на 46,0 млрд. грн. (или на +31 %) больше по сравнению с 2016 годом. Это стало возможным благодаря расширению фискальных полномочий и как следствие, заинтересованности местной власти в увеличении налоговых и неналоговых поступлений, в привлечении резервов и качества администрирования местных налогов и сборов.
Но одновременно, хотелось бы заметить, что при растущих показателях государственной финансовой поддержки, существенно (по сравнению с 2014 г.) изменилась и ее структура. Главным образом изменения произошли в сторону углубления целевого субсидирования, которое не стимулирует (в отличии от бюджетного выравнивания) наращивать доходную базу, в первую очередь, в части НДФЛ, который напрямую связанный с созданием детенизированных рабочих мест. Справедливости ради отмечу, что основная сумма субвенций в Украине падает на сферу социальной защиты – субвенциальным способом у нас реализуются многочисленные государственные льготы, преференции и жилищно-коммунальные субсидии для населения. Но в ходе финансовой децентрализации появились новые виды субвенций – образовательная, медицинская, инфраструктурная, что привело к повышению доли дестимулирующих субсидий в трансфертах до 87% (для примера приведу страны, которые, как и Украина, внедрили принципы бюджетной децентрализации: в Эстонии доля субвенций в трансфертах составляет 29%, в Финляндии только 7%).
Что касается вопроса о достаточности финансовой базы громад, то тут нужно исходить из целей их развития. Ведь громады, образованные в Украине в результате добровольного объединения в 2016-2018 гг. очень неоднородны по своей структуре – населению, территории, инфраструктуре, месту в региональной кооперации и т.д. – отсюда и разность целей. Для громады, созданной на базе двух малочисленных сельских советов, таких примеров достаточно, «пределом мечтаний» является ремонт участка дороги, уличного освещения, детского сада, нормальное функционирование ФАПа, конечно же, тут ресурсная основа, построенная государством в ходе финансовой децентрализации будет более чем достаточной. Другая громада, которая объединила, например, территорию целого района ставит перед собой совершенно иные задачи, и, естественно, ее цели будут носить более амбициозный и долгосрочный характер. Тут нынешних доходов не хватит, и такая громада нацелена на поиск инвестиционных источников, государственно-частное партнерство, сотрудничество с международными донорами, создание системы добровольного самоналогообложения. По этим причинам, думаю, что именно за такими громадами будущее. В условиях либеральной экономической модели их стремление к саморазвитию гораздо более оправдано, чем костный патернализм и постоянное ожидание субвенций из госбюджета.
- Насколько сегодня развит в Украине такой институт как самообложение? Существует ли законодательная база, регулирующая этот вопрос?
- В законе «О местном самоуправлении в Украине» закреплено, что самообложение населения – это форма привлечения финансовых средств жителей на добровольной основе для решения вопросов местного значения. Однако процедурно в законе не выписаны механизмы самообложения. Правда при этом действует закон еще 1974 г. о порядке самообложения сельских жителей, где зафиксировано, что решение принимается на сходах жителей. Это приводит к тому, что самообложение как финансовый ресурс территориальных громад распространен преимущественно в тех громадах, которые характеризуются высоким уровнем социализации – ведь принять решение на сходе о самообложении не так то и легко.
На сегодняшний день самообложение внедрено в порядка 20% всех громад Украины. Конечно, средства, собираемые от самообложения, не такие уж большие – от 50 до 100 гривен с человека в год. Но они зачастую играют важную роль для решения вопросов локального характера – содержания в порядке кладбищ, небольших объектов инфраструктуры и благоустройства, для чего иногда просто нет денег в бюджете.
Кроме того, благодаря самообложению жители становятся сопричастными к решению вопросов местного значения, т.к. больше, чем при автоматическом отчислении налогов с зарплаты, у них возникает представление, что тот или иной вопрос решается за наши деньги. И спрос за эти вопросы с местной власти уже иной.
- Что, по Вашему мнению, необходимо изменить в национальном законодательстве для того, чтобы улучшить финансовое положение громад, в том числе и в сфере самообложения?
- Сегодня на пути децентрализационных процессов мы достигли этапа, когда объем институциональных изменений в пределах действующего Основного закона практически исчерпан. Т.е. дальнейшие изменения в финансовом законодательстве напрямую зависят от решительности действий в сфере административно-территориальной реформы.
Но если говорить о существующих и реалистичных (не требующих изменения Конституции) условиях, то конечно же, нужно начинать с двух главных кодифицированных актов – Налогового и Бюджетного кодексов Украины. При этом, не исключая Гражданского, Хозяйственного кодекса, Кодекса Украины об административных правонарушениях и т.д., которые, по сути либо косвенным образом, реализуют некоторые их положения в части финансового законодательства.
Иная же отечественная правовая база построена таким образом, что вся множественная иерархическая вертикаль налогово-бюджетных нормативов лежит в плоскости Налогового и Бюджетного кодексов. Таким образом, говорить в первую очередь нужно именно об изменениях к этим документам.
Отдельным направлением изменений отечественного бюджетного законодательства я бы назвала прозрачную оценку эффективности использования всех без исключений источников доходной базы местных бюджетов. Такая оценка, построенная на основе объективно рассчитанных индексов, даст представление о тех точках финансовых вливаний, где они либо вообще не дают, либо дают весьма слабый социально-экономический эффект.
И, конечно же, если говорить о процессе бюджетной децентрализации в аспекте добровольного объединения громад, то на законодательном уровне следовало бы утвердить методику предварительного расчета финансовой состоятельности перспективных громад (для тех, которые решили «заключить брак по любви»). Здоровый рациональный расчет еще перед этапом общественных обсуждений не позволит создавать глубоко дотационные громады, которые не в состоянии без огромной государственной помощи обеспечить причитающиеся им по Бюджетному кодексу полномочия. Методика расчета финансовой состоятельности должна базироваться на таких основных ограничительных критериях: доля собственных доходов в бюджетном сальдо, глубина дотационности, капитальные затраты на жителя, удельный вес административных затрат.
Если говорить о самообложении, то важно принять изменения в законодательство, которые бы гарантировали большую вовлеченность громады не только в части принятия решения о самообложении, но и контроле за расходованием данных средств. Требуется также принять решения с целью усиления дисциплины в уплате средств самообложения. Конечно же, самообложение, которое сейчас находится во многом «в тени» иных финансовых источников местных бюджетов, должно быть выведено на новый уровень, в т.ч. через внесения изменений в бюджетное и налоговое законодательство. Большая роль при этом, конечно, принадлежит уставам территориальных громад.
- Существует ли аналогичный украинскому зарубежный опыт, когда жители громады сами облагают себя налогами для решения каких-то насущных проблем? Что из него возможно применить в Украине?
- Таких примеров достаточно в развитых системах местного самоуправления, где на референдумах или через иные формы жители громад решают все вопросы местного значения, в том числе вопросы, связанные с финансовыми ресурсами. По большому счету местные налоги и сборы и их ставки в развитых демократиях — это дело не органов государственной власти, а самих громад и решения принимаются через формы прямой демократии. Но если решение о самообложении принято – оно становится обязательным для всех членов громады. Широко используется на западе и более мягкие режимы самооблождения – например т.н. краудфандинг, т.е. способ коллективного финансирования, основанный на добровольных взносах, когда через народный сбор строились ряд памятников.
У нас же в стране, как известно, перечень местных налогов и сборов установлен законодательно, а жители вообще не имеют отношение к вопросам их установления и ставок.
В последние годы жители постепенно начинают привлекаться к бюджетному процессу в части определения направлений расходования средств через технологии т.н. «бюджета участия», что уже встречается во многих городах, включая Одессу. Но населения должно привлекаться не только к «дележке бюджетного пирога», но и к его формированию, чем и, есть, по сути, самообложение.
Публикация подготовлена в рамках реализации Ассоциацией исследователей государственного управления проекта «Подготовка и продвижение нормативно-правовой базы по вопросам добровольного самообложения населения» при финансовой поддержке Международного фонда «Возрождение».
