Думаю, я не ошибусь, если скажу, что одной из ключевых проблем украинской власти — как предыдущей, так и нынешней — было и остается вольное обращение с нормами Конституции. Принятие законов, написанных, что называется «на коленке», в нарушение Основного Закона и регламента Рады, увы, становится, практикой. Конечно, время революционное, но если основной целью является построение правового государства, то начинать надо с соблюдение правовых норм.
Прошли 100 дней работы украинского парламента нового созыва. Председатель Верховной Рады Владимир Гройсман озвучил цифры, которые должны, по его мнению, свидетельствовать о плодотворности нового депутатского корпуса. За первые 100 дней работы действующего парламента принято 72 закона, при том, что за такой же период работы парламента VI созыва было принято 6 законов, а VII созыва – 12 законов.
Казалось бы, можно только радоваться тому, что парламент, который до сих пор критиковали (и порой обоснованно) за неэффективность, проявляет такую завидную работоспособность, принимая, если вычесть выходные дни и дни, которые депутаты проводят в округах, в среднем по 2-3 закона в день. Тем более, что нынешний сложный час требует огромной ответственности и активного законотворчества.
Конечно, было бы наивным ожидать, что принятые законы моментально изменят к лучшему социально-экономическую ситуацию в стране, поскольку эффект от большинства из них скажется через несколько месяцев, а то и лет. Проблема в другом – в качестве законов. Законотворческую деятельность Верховной Рады справедливо критиковали за то, что большинство принимаемых законов – это или поправки к уже принятым законам или «поправки к поправкам». Анализируя качество законов, принятых нынешним составом парламента, приходится с сожалением констатировать, что эта практика не только не прекратится, но и будет продолжена в еще больших объемах. По простой причине – вновь принимаемые законы не только вносят путаницу в уже существующее законодательство, но и зачастую идут вразрез с Основным Законом страны – Конституцией.
За примером далеко ходить не надо. Возьмем недавно вступивший в силу закон «О добровольном объединении территориальных громад», принятие которого разрекламировано едва ли не как одно из самых существенных достижений в реформе местной власти. Проект был внесен Кабинетом Министров Украины, что само по себе вызывает к нему особо пристальное внимание.
Внешне все выглядит красиво. Закон предусматривает порядок объединения территориальных громад. Вкратце все выглядит так. Инициаторами этого процесса могут стать сельские, поселковые, городские головы, депутаты сельских, поселковых и городских советов, члены территориальной громады. Затем, после принятия решения, создается рабочая группа, которая вырабатывает проект договора об объединении.
А дальше в процедуре наступает самое интересное с правовой точки зрения, на что указывают эксперты Главного юридического управления Верховной Рады: «подготовленные после общественного обсуждения совместной рабочей группой «окончательные редакции проектов решений относительно добровольного объединения территориальных громад» вносятся соответствующими головами на рассмотрение сельских, поселковых, городских советов для принятия ими «решения об одобрении окончательной редакции проекта решения относительно добровольного объединения территориальных громад». «Одобренные» таким образом соответствующим советом «проекты решений относительно добровольного объединения территориальных громад» подаются на проверку Совету министров Автономной Республики Крым или областной государственной администрации «для предоставления вывода о соответствии этого проекта Конституции и законам Украины» и «утверждения» его постановлением Совета министров Автономной Республики Крым или распоряжением председателя областной государственной администрации, или же «в случае установления несоответствия проекта решения относительно добровольного объединения территориальных громад Конституции и законам Украины…» возвращение его «на доработку в порядке, установленном этим Законом».
А теперь внимание! «Ни Конституция Украины, ни законы Украины, – отмечают эксперты, – не предполагают возможность осуществления превентивного контроля (проверки, экспертизы и т.д.) проектов решений органов местного самоуправления или их должностных лиц со стороны органов исполнительной власти или утверждения ими таких проектов. Таким образом статья 7 проекта в этой части не согласуется со статьями 124 и 144 Конституции Украины, согласно которым органы местного самоуправления в рамках полномочий, определенных законом, принимают решения, которые являются обязательными для исполнения на соответствующей территории, а в случае их несоответствия Конституции или законам Украины в установленном этими статьями порядке обжалуются в суде».
Не менее существенны и выводы Главного научно-экспертного управления Верховной Рады, которые отмечают, что концепция проекта относительно создания объединенных территориальных громад, которые имеют единый административный центр, без одновременной ликвидации (реорганизации) существующих административно-территориальных единиц и создания вместо них новых укрупненных территориальных образований не соответствует положениям разделов ІХ и ХІ Конституции Украины, которая хоть и не запрещает объединение территориальных громад, однако неразрывно связывает его с системой административно-территориального устройства Украины. «Однако, – отмечают специалисты, – в законопроекте фактически предлагается решать вопросы объединения территориальных громад без одновременного решения вопросов административно-территориального устройства. В частности, неопределенным остался вопрос относительно территориальных громад населенных пунктов, которые сейчас имеют статус административно-территориальных единиц».
В любом случае принятие этого закона является преждевременным до внесения изменений в Конституцию, касающихся децентрализации власти. Более того, необходимо принять закон «О территориальном устройстве Украины» (что, кстати, предусмотрено, Конституцией), который и должен определить полномочия органов власти и порядок решения ими вопросов, связанных с устройством или модификацией существующих административно-территориальных единиц в стране.
Административно-территориальное устройство Украины несовершенно, его необходимо менять. Пока что все попытки осуществить административно-территориальную реформу были безуспешны. Однако авторы Закона «О добровольном объединении территориальных громад» поставили телегу впереди лошади, да к тому же еще и вступили в противоречие с Конституцией.
Возможны два варианта развития событий. Или закон попросту не будет действовать, и тогда последуют «поправки к поправкам» с тем, чтобы привести его в соответствие с конституционными нормами, или его все же попробуют применить. И тогда неизбежно возникновение правовых коллизий, а то и правового хаоса. Тем более, что есть опасения, что «добровольное объединение» станет «добровольно-принудительным», так как Правительству, согласно закону, предоставляются в этом процессе немалые полномочия, начиная от организационной помощи и заканчивая предоставлением субвенций.
Сергей Гриневецкий
