Принятый Верховной Радой Украины 5 февраля 2015 года Закон «О добровольном объединении территориальных громад» призван, по идее, решить достаточно актуальную для сегодняшнего дня проблему создания самодостаточного и самообеспеченного местного самоуправления в Украине, которое будет в состоянии обеспечить решение существующих местных вопросов и проблем, а также обеспечить удобный и, самое главное, необходимый уровень предоставления административных услуг.

Обращает на себя внимание предусмотренное статьей 11 Закона создание так называемого перспективного плана формирования территорий громад. Этот план разрабатывается Советом министров АРК или соответствующей областной государственной администрацией, одобряется Верховным Советом Автономной Республики Крым или областным советом и, наконец, утверждаются Кабинетом Министров Украины. Т.е., получается, что объединение территориальных громад должно быть не только добровольным, но еще и «правильным». В противном же случае, ни о какой государственной поддержке «объединенной» территориальной громады речь уже не идет. И снова, в очередной раз, реальное решение проблем местного самоуправления невозможно без согласия на то центральной власти.

Вместе с тем, не секрет, что существующая сейчас в Украине система административно-территориального устройства имеет ряд существенных недостатков и нерешенных проблем. Прежде всего, в подавляющем большинстве случаев она базируются на реалиях, существовавших еще в 60-е годы ХХ столетия и не соответствующих сегодняшним требованиям.

Результатом этого стало существование в Украине большого количества территориальных образований, не способных эффективно решать возложенные на них функции из-за недостаточности своего финансового и кадрового потенциала. В свою очередь, это создает серьезную нагрузку на бюджеты всех уровней, сбалансировать которые удается только при очень высокой (до 90%) дотационности таких бюджетов.

Недостаточность местных ресурсов для предоставления необходимого уровня административных услуг косвенно нашла свое подтверждение в факте создания так называемых межрайонных или «кустовых» подразделений, осуществляющих свою деятельность на территории нескольких административно-территориальных единиц (почта, фискальная служба, органы охраны окружающей среды и т.п.). К тому же, каждая из таких служб имеет свое «районирование», что еще больше усугубляет ситуацию.

Кроме того, в реальности существует ряд территориальных образований вообще прямо противоречащих Конституции Украины. В качестве примера только в Одесской области можно привести ситуацию в Белгород-Днестровском городском совете (в который входят Затоковский и Сергеевский поселковые советы), Ильичевский городской совет, с входящими в него сельскими и поселковым населенными пунктами. Впрочем, в последнем случае наработан определенный опыт решения этих проблем путем создания объединенной территориальной громады.

Кроме того, процессы урбанизации, активно происходящие в настоящий момент в Украине, также требуют создания «правил игры», необходимых для расширения существующей территории городов, которые включают в себя два основных аспекта: во-первых, необходимо решать вопросы включения в городскую черту дополнительных территорий для развития города, а, во-вторых, необходимо иметь механизм возможного вхождения в состав города прилегающих населенных пунктов.

Судя по всему, авторами упомянутого Закона была сделана попытка предложить вариант решения этих вопросов.

Однако возникает вопрос: насколько эта попытка окажется успешной?

Не вдаваясь в подробности самого механизма объединения громад, предусмотренного указанным Законом и не лишенного многих недоработок (которые, впрочем, можно попытаться устранить в процессе практической реализации), хотелось бы рассмотреть один достаточно принципиальный вопрос.

Прежде всего, определенные сомнения вызывает соответствие Закона нормам Конституции Украины, статья 140 которой определяет территориальную громаду как жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города.

Конечно, многие вопросы возникают из-за определенной неточности, допущенной в Конституции Украины. Часть 1 статьи 133 Конституции Украины определяет, что систему административно-территориального устройства Украины составляют: Автономная Республика Крым, области, районы, города, районы в городах, поселки и села. Но это не административная, а только лишь территориальная составляющая административно-территориального устройства.

Административная же составляющая системы административно-территориального устройства на практике состоит из Верховного Совета АРК, областных, районных, городских, районных в городах, поселковых и сельских советов, их исполнительных органов, а также из системы территориальных подразделений центральных органов исполнительной власти.

Поэтому, на мой взгляд, перед принятием указанного Закона просто необходимо было принять предусмотренный п.13 статьи 92 Конституции Украины Закон Украины «Об административно-территориальном устройстве Украины».

Собственно именно такой закон должен предусмотреть:

1. Статус каждой из существующих единиц как территориальной, так и административной составляющих административно-территориального устройства (включая вообще отсутствующий статус городов республиканского, областного и районного значения).

2. Принципы взаимодействия этих единиц между собой.

3. И самое главное: административные услуги и функции местного самоуправления для каждой из указанных единиц.

И только после решения этой задачи можно будет говорить о том, какие границы должна иметь та или иная территориальная единица, какие органы управления должны существовать в каждой из территориальных единиц и как границы этих единиц могут пересматриваться. В противном случае, Украина получила еще один Закон, в принципе нужный и важный, но который не будет работать.

Сергей Гриневецкий