Підготовка кадрів для державної служби та органів місцевого самоврядування була і залишається однією з найважливіших передумов функціонування всієї системи влади. Протягом новітньої історії України ми мали змогу неодноразово переконатися в тому, що від рівня підготовки чиновництва залежить ефективність держави як такої. Навіть найкращі закони, рішення Уряду та програми залишаться нереалізованими, якщо рівень виконавців не буде відповідати поставленим завданням.
Це особливо помітно зараз, коли одночасно відбувається низка проголошених реформ, які стосуються всіх без винятку сфер соціального буття громадянина: влади, освіти, охорони здоров'я. До них відноситься і реформа державного управління. Важливим кроком стало ухвалення в червні 2016 року Стратегії реформування державного управління.
Влітку нинішнього року було презентовано доповідь організації, заснованої OECР і ЄС для оцінки якості держслужби, сервісів і управління в країнах світу. І хоча у звіті констатується, що «у цілому, Україна вже досягла значного прогресу в реформуванні деяких сфер державного управління», водночас відзначається і низка недоліків.
Наприклад, ситуація з заробітною платою держслужбовцям покращилася, але як і раніше, «ще далека від відповідності принципам державного управління». Відбулись важливі законодавчі зміни у сфері відбору та призначення на посади державних службовців, «але необхідні подальші кроки для вдосконалення як законодавчих, так і практичних аспектів цього процессу». Завдяки значній донорській допомозі були реалізовані численні ініціативи з модернізації адміністративних послуг, але більшість з них ще не принесли бажаних результатів, за винятком хіба що створення мережі центрів надання адміністративних послуг.
І таких «але» у зазначеній експертній оцінці чимало.
Децентралізацію відносять до категорії успішних перетворень, які були проведені останнім часом. Безумовно, тут є позитивні зрушення. Завдяки розширенню фіскальних повноважень і як наслідок, зацікавленості місцевої влади у збільшенні податкових і неподаткових надходжень зросли власні доходи місцевих бюджетів. А збільшення фінансової спроможності територіальних громад дозволило вирішити питання щодо ремонту доріг, будівництва або реконструкції соціально важливих об'єктів.
Разом з тим, означені процеси вплинули і на стан державної служби і служби в органах місцевого самоврядування, сформулювали якісно нові вимоги для них, а також до рівня підготовки державних службовців.
По-перше, незважаючи на процес децентралізації, залишається без змін система влади, передбачена Конституцією України. В країні продовжує діяти владна вертикаль органів виконавчої влади. І місцеві державні адміністрації відповідно до Конституції продовжують виконувати свої обов'язки відповідно до статті 119 Основного Закону.
Відповідно державні службовці, які готувалися і продовжують готуватися у відповідних навчальних закладах, націлені на роботу саме в межах владної вертикалі. В цьому є певна традиція, оскільки класична бюрократія завжди передбачала ієрархію прийняття рішень.
В той же час процес об'єднання територіальних громад вже де-факто руйнує цю вертикаль. Бо є випадки, коли до складу нової ОТГ входять всі громади району, є випадки, коли до них приєднуються громади інших районів. Як в таких умовах місцеві державні адміністрації мають виконувати норми Конституції, які є нормами прямої дії? А саме, забезпечувати законність та правопорядок, виконання регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку тощо.
Негативно вплине на якість роботи державної служби і впровадження норми, згідно з якою голови місцевих держадміністрацій та їх заступники перестають бути державними службовцями. Тим самим, створюються умови для політизації державної служби. Адже тепер голова та його заступники можуть бути партійними активістами і в свою чергу, формувати склад держадміністрацій під конкретну партію. Таким чином не лише створюються передумови для політичної корупції, але й для плинності кадрів державної служби. Цілком передбачувана «кадрова чистка» після чергових президентських і парламентських виборів.
Тим більш, сьогодні від майбутніх кандидатів в Президенти України ми чуємо про плани зміни Основного Закону, наприклад, перетворення України на парламентську республіку. Це означатиме ще одну докорінну ломку системи державної влади і навряд чи сприятиме її більшій ефективності, яка необхідна у нинішній час.
По-друге, поза процесом децентралізації залишився регіональний рівень. У 2015 році був ухвалений Закон «Про засади державної регіональної політики», який визначає, що «об’єктами державної регіональної політики є територія регіонів, макрорегіонів, мікрорегіонів». Закон передбачає, що основними документами, які визначають державну регіональну політику є (цитата) «1) Державна стратегія регіонального розвитку України, 2) План заходів з реалізації Державної стратегії регіонального розвитку України, 3) регіональні стратегії розвитку, 4) плани заходів з реалізації регіональних стратегій розвитку; 5) інвестиційні програми (проекти), спрямовані на розвиток регіонів».
Але й об'єднані територіальні громади також повинні мати власні стратегії. І питання полягає у взаємоузгодженні означених стратегій. Чи не призведе виникнення кількох десятків неузгоджених одна з однією стратегій до фрагментації єдиного економічного простору регіону?
До того ж громади, утворені в результаті добровільного об'єднання в неоднорідні за своєю структурою — населенням, територією, інфраструктурою, що впливає на їх стратегічні орієнтири. Для однієї громади, створеної з кількох сільських рад таким орієнтиром може бути нормальне функціонування доріг, школи, дитячого садка. А для громади, яка приміром, об'єднує територію району, актуальною є просторовий розвиток, а ці питання без кооперації з регіональною владою, без залучення додаткових, у тому числі інвестиційних коштів, не вирішити.
По-третє, децентралізація вимагає професійних кадрів для ОТГ. І тут мають бути розставлені пріоритети.
У лютому-березні 2017 року Київським міжнародним інститутом соціології проводилося дослідження потреб у навчанні представників органів місцевого самоврядування об'єднаних територіальних громад.
Секретарів та працівників апарату попросили визначитися з тим, у яких сферах потрібне підвищення компетентності. Ось як виглядає перша п'ятірка. На першому місці були публічні закупівлі, далі відповідно — фінансове та податкове законодавство, адміністративні процедури, місцевий розвиток і розвиток інфраструктури, надання адміністративних послуг. Отже перед нами своєрідна програма підготовки та перепідготовки кадрів для ОТГ.
Крім того, існують інші завдання, які потрібно вирішити при підготовці кадрів.
Вкрай необхідно створити систему мотивації державного службовця до підвищення кваліфікації, самоосвіти.
Наразі такої мотивації нема з кількох причин. В першу чергу, внаслідок політичної нестабільності та зміни статусу державної служби.
Вже згадане соціологічне дослідження представляє таку картину. Абсолютна більшість респондентів — працівників об'єднаних територіальних громад (75%) вбачають основні труднощі поточної діяльності у нестабільності законодавства. Решта проблем згадувалася значно рідше. Наступними йдуть брак власних коштів (32%), пасивність населення (32%), відсутність адекватного фінансування делегованих повноважень (31%).
Свій вплив на роботу державних службовців чинить і ставлення до них у суспільстві. Якщо узагальнити суспільний ідеал чиновника, який формується у тому числі різними політиками і громадськими діячами, засобами масової інформації то це має бути висококваліфікований спеціаліст, який за мінімальну зарплату надає послуги європейського рівня. І при цьому діє відповідно до веління серця, а не закону. Такого не буває.
Безумовно, високий рівень корупції негативно впливає на імідж влади і, на жаль, кидає тінь на кожну людину, яка працює в системі державної служби. Але потрібно також розуміти, що зусиллями різних неурядових організацій та «професійних антикорупціонерів» суспільству нав'язується думка, що чиновник — обов'язково хабарник, дармоїд, який тільки і мріє про те, як «пиляти» бюджет, отримувати «відкати» тощо.
Як результат, маємо, з одного боку, завищені патерналістські очікування, коли громадян переконують у тому, що йому «держава їм винна», з іншого — негативне ставлення до держави та органів влади. За межами подібних концепцій залишається головне — рівень фахової підготовки чиновника та його професійні здібності.
Важливим елементом підготовки державних службовців має стати отримання практичного досвіду комунікацій та основ медіаграмотності. Для низової ланки комунікація з громадянами відбувається шляхом безпосереднього спілкування, чого не скажеш про більш високий рівень.
Серйозно вплинули на цей процес розвиток Інтернету та соціальних мереж. Практично кожен з державних службовців має власний акаунт у мережах Facebook та twitter. Цілком нормальною стає практика коли та чи інша посадова особа використовує свій акаунт для інформування про якісь важливі події, висловлення власної точки зору. Специфіка соціальних мереж полягає також у наявності зворотного зв'язку і можливості безпосереднього спілкування із прихильниками або опонентами. Саме тому збільшується вага кожного речення або навіть слова, висловленого у мережі.
Так само необхідною стає елементарна медіаграмотність, вміння працювати з інформацією. Бурхливий розвиток засобів масової інформації і вже згаданих соціальних мереж породив ситуацію, коли середньостатистична людина не може впоратися із тим обсягом інформації, який звалюється на неї щодня і впливає на її поведінку. Раніш виробниками інформації були представники медіа-спільноти із визначеними правилами і відповідальністю. Сьогодні фактично кожна людина може стати джерелом розповсюдження інформації.
Все це створює сприятливі умови для розповсюдження неправдивої інформації, фейків, проведення цілеспрямованих кампаній по дискредитації як окремих державних службовців, так і влади в цілому. Саме тому сучасний державний службовець повинен вміти працювати з новинами, розрізняти достовірну інформацію від недостовірної, давати аргументовану відповідь та спростовувати брехню.
Ще одним важливим напрямом є отримання чиновниками навичок роботи з міжнародною технічною допомогою. Різноманітними інституціями виділяються кошти на різноманітні цілі, пов'язані із розвитком місцевого самоврядування, транскордонного співробітництва тощо. Тому держслужбовець повинен мати хоча б початкові знання, які дозволять йому грамотно підготувати заявку на грант, співпрацювати у цьому питанні із неурядовими організаціями.
Взаємодія з громадянським суспільством є ще одним вагомим фактором сьогодення. За останні роки ми спостерігаємо бурхливе зростання кількості організацій громадянського суспільства. Правда, цьому процесові властиві і певні хвороби, наприклад поява низки квазі-громадських об'єднань, які прикриваючись політичними гаслами, отримують певний економічний зиск. Громадські ради при різних державних структурах, за рідким виключенням, так і не довели свою ефективність. Але тим більш важливою є вироблення нових форм співпраці між органами влади, органами місцевого самоврядування і неурядовими організаціями.
Таким чином, сьогодні все більш очевидним виглядає необхідність перегляду ставлення до освіти державного службовця, перетворення його фахової підготовки на постійний процес, який буде сприяти підвищенню його рівня та оволодінню новими практичними навичками.
Виступ С.Р.Гриневецького на академічних читаннях «Державна служба: традиції та інновації.
Одеса, 21 вересня 2018 р.
