Завершується 2021 рік. Яким він був для 91 громади Одещини, котрі з 1 січня ц. р. перейшли на прямі відносини з бюджетом, отримали значні повноваження та ресурси? З якими викликами та проблемами зіткнулися вони на цьому етапі?

Про ці та інші питання говоримо з керівницею регіонального офісу Програми «U-LEAD з Європою» в Одеській області Юлією МОЛОДОЖЕН.

— Одеський регіональний офіс програми «U-LEAD з Європою» вже тривалий час надає допомогу громадам нашої області. Хотілося б почути вашу думку щодо їх нинішнього стану.

— Програма «U-LEAD з Європою» діє в області з 2017 року й надає консультативну та навчальну допомогу громадам. На жаль, через пандемію COVID-19, із 2019-го ми працюємо винятково онлайн, хоча це не заважає нам активно спілкуватися з громадами й допомагати їм в отриманні нових знань.

Як ви знаєте, процес добровільного створення громад на Одещині відбувався доволі повільно. Перед тим, як у жовтні 2020-го адміністративним шляхом було утворено 91 громаду (найбільше серед регіонів України), ми мали вже 38 ОТГ, які самоорганізувалися в період з 2015-го по 2019-й. Із 518 органів місцевого самоврядування, які існували станом на 1 січня 2015-го, наразі маємо 107.

На момент виборів, що відбулися, різні громади розпочали свою діяльність з різних стартових умов. Ми отримали різні типи громад: ті, які не змінили своїх меж, які доєднали до себе нові території та створені вперше. Звісно, вони різнилися і за площею, і за кількістю населення, і за кількістю населених пунктів, що увійшли до їх складу. Так, найменшою за кількістю населення є Чогодарівська сільська громада (2087 мешканців), найбільшою (якщо не брати до уваги обласний центр) — Чорноморська міська — (71,3 тисячі жителів). Найменша за площею — Теплодарська міська — 7,7 кв. км), найбільша — Балтська міська — (1041 кв. км). Найбільшою за кількістю населених пунктів є Куяльницька сільська громада (58 сіл).

Утім, попри такі відмінності, всі новостворені громади отримали однакову кількість повноважень, що стало суттєвим викликом для новообраних голів та рад.

— А в чому полягали ці виклики?

— Основним завданням реформи територіальної орга-нізації влади та місцевого самоврядування було створення спроможних громад, органи влади яких повинні надавати якісні послуги своїм мешканцям. Відтак робилися певні розрахунки спроможності, передбачалося, що кожна новостворена громада має достатньо ресурсів, аби надавати власні послуги й перебрати на себе частину тих, які раніше надавали державні органи виконавчої влади.

Однак, як я вже зауважувала, через те, що громади утворилися досить різні, із самого початку у них були різні ресурси: кадрові, майнові та фінансові. І коли постало перше питання — формування нових органів управління, то більшість невеликих громад зіткнулася з проблемою кадрів. Іноді йшлося навіть не про кваліфікованих фахівців, а про фізичну наявність людини, здатної посісти новостворену посаду.

— А як громади вирішували проблему формування структури?

— Кожна громада вдавалася до різних кроків. Деякі намагалися заручитися згодою працівників районних державних адміністрацій або районних рад, які мали реорганізовуватися. Деякі шукали фахівців серед працівників сільських, селищних рад, що приєдналися. Тобто замість проблеми, яку озвучували опоненти реформи — про тотальне звільнення працівників, громади, навпаки, шукали фахівців на новостворені вакансії. Цікаво було спостерігати, як громади підходять до формування своїх нових структур. Дехто був обмежений можливостями бюджету на утримання свого майбутнього апарату, дехто намагався скопіювати структури райдержадміністрацій, які мали купу підрозділів і відповідних функцій. Отже, громади шукали оптимальні для себе варіанти структури, і вони є дуже різними.

Сьогодні ми можемо зазначити, що в деяких громадах витрати на утримання апарату занадто високі. Найбільший обсяг управлінських видатків з розрахунку на одного мешканця — у Чогодарівській (3,8 тис. грн) та Кароліно-Бугазькій (3,1 тис. грн). Але є й позитивні приклади. Так, з розрахунку на одного мешканця у Городненській, Ренійській і Мологівській громадах припадає лише 0,4 тис. грн таких витрат. Середній же показник витрат на апарат у розрахунку на одного мешканця в Одеській області (як і в Миколаївській, Херсонській та Запорізькій) становить 0,7 тис. грн.

Брак відповідного досвіду, обмеженість у професійному кадровому ресурсі, необхідність балансувати між потребою збільшення кількості працівників та обмеженістю коштів у місцевих бюджетах викликали багато питань в органів місцевого самоврядування. Звісно, наш регіональний офіс Програми «U-LEAD з Європою» в Одеській області не залишався осторонь і постійно надавав консультативну допомогу громадам. Із жовтня 2020 року по жовтень 2021-го ми організували та провели 181 захід, в яких взяли участь 4600 представників громад.

Поступово налагоджується робота з надання адмінпослуг. На початок четвертого кварталу центри надання адміністративних послуг (ЦНАП) створені у 59 громадах, з них у 10 — за підтримки Програми «U-LEAD з Європою».

Слід зазначити, що всі міські та селищні ради, які згідно із законом мали створити такі центри до кінця 2021 року, вже виконали це завдання. Значно раніше від визначеного законодавством терміну відкрили свої ЦНАПи сільські та селищні ради у громадах з кількістю мешкнаців понад 10 тисяч (15) та менше 10 тисяч (13). Питання надання соціальних послуг у громадах є дуже актуальним, навіть нагальним. Внаслідок реорганізації райдержадміністрацій та райрад відповідні районні служби були розформовані й громади або створюють їх самі, або шукають інші шляхи забезпечення необхідної підтримки своїх мешканців. На сьогодні, що дуже важливо, всі громади створили власні служби у справах дітей (як цього вимагає закон — у статусі юридичних осіб).

Особливої уваги потребує організація роботи старост — нової посади в місцевому самоврядуванні. Зміни до законодавства вимагають від громад і перегляду вже сфоромованих та створення нових старостинських округів, що потребує розуміння чітких повноважень старост, їх комунікації з усіма ланками та організаційних навичок. Семеро старост з Одещини, відібраних шляхом конкурсу, пройшли навчальний курс «Кроки для старост», що впроваджується Програмою «U-LEAD з Європою».

— І, звісно, не можна оминути питання фінансової спроможності громад…

— Так, гроші громад — це першочергове питання, яке перебуває в центрі уваги. Ми можемо лише прокоментувати ті дані, які є у широкому доступі.

За дев’ять місяців нинішнього року доходи громад Одеської області склали 13,4 млрд грн (це 7,4% обсягу доходів усіх громад України), 36% з них — це місцеві податки і збори (4,8 млрд грн).

Серед міських громад (ми не беремо до уваги обласний центр — місто Одесу) найбільші доходи на-дійшли до Чорноморської міської ради (513,2 млн грн), найменші — до Ананьївської (62,7 млн грн). Серед селищних громад найбільше доходів залучено в бюджет Авангардівської (182,2 млн грн), найменше — Цебриківської (11,4 млн грн). Доходи Визирської сільської громади склали 206,4 млн грн (це най-більший показник серед цієї категорії), Криничненської — лише 6,6 млн грн — (найнижчий показник по громадах області).

Доходи на одного мешканця Одеської області в третьому кварталі склали 5,6 тис грн (це дещо перевищує середнє значення по Україні — 5 тис грн).

Крім того, на рахунки громад Одещини спрямовано значну суму коштів у вигляді трансфертів з державного бюджету. Так, базова дотація (вона надається громадам, де податок на доходи фізичних осіб (ПДФО) на одного мешканця менший, ніж у середньому по Україні), склала 664,4 млн грн, або 2,1 тис грн на мешканця (по Україні — 0,3 тис грн). Найбільш дотаційними є Саф’янівська сільська громада (отримала з держбюджету 47,1 млн дотації), міські — Ренійська (27,9 млн грн) та Кілійська (24,4 млн грн).

Водночас, дев’ять громад області мають ПДФО більший, ніж середній показник по країні, й тому відраховують частину цього податку до державного бюджету. Так, Одеська громада спрямувала до державної скарбниці 279 млн грн, Южненська — 50,3 млн грн, Визирська — 49,7 млн грн. Вісім громад Одещини (Подільська, Фонтанська, Овідіопольська, Красносільська, Ізмаїльська, Шабівська, Саратська і Білгород-Дністровська) мають усереднений показник ПДФО, відтак не претендують на державні дотації та не відраховують свої доходи до держбюджету.

Із загальної суми витрат місцевих бюджетів (212,6 млрд грн) громади області спрямували на освіту 125,8 млрд грн (59%), на культуру — 7,2 млрд грн. (3,4%), на розвиток фізичної культури та спорту — 3,4 млрд грн (1,6%). Житлово-комунальне господарство та благоустрій з місцевих бюджетів забезпечені на 17,8 млрд грн (8,4%). На капітальний розвиток витрачено 28,1 млрд грн (13,2%).

Певна річ, управління такими значними доходами і витратами вимагає глибоких знань бюджетного законодавства та фахових підходів. Цьогоріч в Одеській області вперше запрацювали 72 нові фінансові структури, які наразі скеровують роботу з коштами у селах та селищах і є основними організаторами бюджетного процесу. Сьогодні в усіх громадах Одещини доходи й видатки бюджетів — під пильним контролем цих структур. Задля допомоги в опануванні нових знань Програма «U-LEAD з Європою» запровадила новий навчальний курс «Кроки для фінансистів», орієнтований на підвищення фахового рівня працівників фінструктур новостворених громад. Для участі у цих заходах у 2021 — 2022 роках було відібрано за конкурсом представників таких органів 12 громад.

Безсумнівним успіхом місцевих бюджетів області є те, що фіскальна віддача її території (доходи на 1 кв км площі) сьогодні становить 384,7 тис грн, що на 77,7 тис грн (на 25%) більше, ніж у середньому по Україні. До речі, за рейтингом доходності Одеська громада перебуває на третьому місці в державі (після Харківської та Дніпропетровської).

Таких значних показників не можливо досягти без освоєння нових бюджетних технологій, без запровадження кращих світових стандартів фінансового обліку. Так, у 2021 році на рівні місцевих бюджетів України вперше відбувся повномасштабний перехід до середньострокового бюджетного планування. Показники бюджету тепер прописуються на три роки — плановий і два наступні за плановим прогнозні. Й це відбувається ще до початку планування бюджету. До речі, переважна більшість місцевих рад Одещини вчасно, у встановлені законом терміни, до 1 вересня 2021-го, розглянула та схвалила прогнози місцевих бюджетів на 2022 — 2024 роки.

Місцеві фінансові органи та розпорядники коштів Одеської області продовжують опановувати нові бюджетні інструменти. Зокрема, гендерно-орієнтоване бюджетування (ГОБ), спрямоване на забезпечення рівного доступу жінок, чоловіків та/або їх груп до якісних бюджетних послуг. Цей крок необхідний, аби завершити перехід місцевих бюджетів України на прогресивний програмно-цільовий метод (ПЦМ). Адже саме такий підхід передбачає прямий взаємозв’язок стратегій розвитку територій з ресурсами на забезпечення визначених громадами стратегічних цілей.

— До речі, що відбувається з розробкою стратегій громад?

— Наразі ми всі очікуємо затвердження норми (законопроєкт 5323) щодо обов’язковості стратегій у кожній громаді. Зокрема, цим документом передбачається, що стратегії розвитку територіальних громад розробляються виконавчими органами міських, сільських, селищних рад на строк та з урахуванням пріоритетів, визначених Державною стратегією регіонального розвитку України та відповідними регіональними стратегіями розвитку. На сьогодні в нашій області вже 22 громади мають розроблені стратегії, 39 — у стадії опрацювання. 15 громад у цьому питанні скористалися консультативною підтримкою програми «U-LEAD з Європою». Звісно, деякі громади мають такі документи ще з 2016 року, деякі — тільки розробляють, але потроху приходить усвідомлення того, що без стратегії не можливий їхній розвиток та залучення додаткових ресурсів.

Хочу зазначити, що стратегія має бути взаємопов’язана і з такими документами, як комплексний план та бюджет громади. Плануючи майбутнє території, необхідно розуміти, чи є вільні ділянки для забудови на перспективу, чи весь земельний фонд проінвентаризовний і, головне, чи відповідають стратегічні цілі фінансовим ресурсам. Тому у громад попереду багато роботи, а наша команда завжди готова прийти їм на допомогу.

Оксана СТЕЛЬМАХ, експертка із висвітлення Південного регіонального хабу Програми «U-LEAD з Європою» (Дніпропетровська, Запорізька, Кіровоградська, Одеська, Миколаївська та Херсонська області).