На протяжении всей истории независимой Украины механизм работы аппарата публичной власти кардинально менялся, начиная с принятия Концепции административной реформы в 1998 году и по сегодняшний день.

После каждых выборов мы начинали все заново — новые программы и векторы развития, отказ от предыдущих наработок привели к тому, что сегодняшняя система управления малоэффективна. Следует добавить, что скорейшее проведение административной реформы в целом и децентрализации в частности — одно из условий ратификации соглашения с Европейским Союзом. Поэтому еще 1 апреля 2014 года Кабинет министров Украины утвердил новую Концепцию реформирования органов местного самоуправления и территориальной организации Украины, что позволило начать работу по уменьшению вмешательства Киева в полномочия сельских, городских и районных администраций.

Позднее было принято решение взять за основу опыт Польши, в которой территориальная реформа прошла достаточно успешно и безболезненно.

О том, что такое децентрализация и чем она хороша для Одессы, мы говорим

с адвокатом, кандидатом исторических наук, членом исполкома Одесского горсовета Русланом ЧЕРНОЛУЦКИМ.

- Руслан Васильевич, напомните вкратце нашим читателям, в чем суть децентрализации?

- Децентрализация — это делегирование центром полномочий и обязанностей на уровень регионального управления. При этом расширяется свобода выбора способов решения насущных задач, но одновременно вырастает уровень ответственности за их принятие. Конечно, непросто разграничить полномочия в стране, где идут боевые действия, а ослабленная прежней властью экономика находится в кризисном состоянии. Еще сложнее управленцам в центре сознательно пойти по пути увеличения бюджетной базы в регионах, перейдя с формулы «100% — в центр, а потом мы тут разберемся, в чем вы там в областях нуждаетесь», на 60% — в местный бюджет, 40% — в центральный. Но делать это необходимо.

- Нами на вооружение взят польский опыт реформ. В чем его преимущества?

- Польша подошла к децентрализации комплексно. Так, поляки в один момент ввели новое административное деление и ввели самоуправление на уровне 2 489 районов (гмин) и повятов, а высшим объединением граждан стали воеводства. При этом основное управление социальной и экономической сферой оказалось как раз на уровне этих гмин. Одновременно было ужесточено законодательство о госслужбе и персональной ответственности чиновников, были упразднены привилегии и преференции. Так побороли коррупцию, сократили госаппарат, расширили бюджетную базу, дали возможность общественным организациям мониторить действия властей, а также предоставили им право внедрения гражданской инициативы.

- Какова основная задача админреформы в Украине?

- В Украине сейчас — почти 30 тысяч населенных пунктов. Немало сел уже объединены в совместные общины (с единственным местным советом), поэтому количество территориальных общин меньше — около 12 тысяч. Между тем в 1129 общинах живет менее 500 человек. В большинстве из них не образованы исполнительные органы, нет бюджетных учреждений, коммунальных предприятий. То есть община существует только на бумаге. Основная задача реформы — изменение распределения полномочий между органами местного самоуправления и органами исполнительной власти. Также в рамках реформы должны начаться принципиально новые для Украины процессы сотрудничества общин и добровольного объединения территориальных общин (первый закон принят в 2014 году, второй — в феврале 2015 года). Режим сотрудничества означает, что все органы власти каждой общины остаются в неизменном виде. Но общины сотрудничают, чтобы обеспечить те социальные услуги, на которые в одиночку у них не хватало денег.

- А как реформа проходила в Польше?

- Во-первых, местные общины получили право собственности на землю, большинство государственных зданий и объектов. Во-вторых, за местными общинами законодательно закрепили гарантированные доходы, адекватные выполняемым задачам. Это как собственные поступления, так и трансфертные платежи из центра. Среди собственных источников средств было три основных наполнителя бюджета: налог на недвижимость (земля, здания и сооружения), часть налога на прибыль предприятий на территории общины и часть налога с доходов физических лиц, зарегистрированных в данной общине. Среди трансфертов важнейшей является дотация на образование, и самой большой. В-третьих, полномочия и ресурсы закрепили за общинами таким образом, чтобы никакие другие уровни и ветви власти не могли вмешиваться в самоуправление. Дублирования сфер ответственности просто нет! Местные общины стали независимыми юридическими субъектами с правом защищать свои интересы в суде (в том числе перед правительством). И они этим правом успешно пользуются. Польская реформа самоуправления стала успешной, потому что она была хорошо подготовленной, быстрой и комплексной.

- Вряд ли польский опыт можно использовать механически. У нас совершенно другое административное деление, да и ситуация в стране иная. Но что в любом случае следует взять из опыта наших западных соседей?

- Польский опыт очень четко показывает, каких принципов нужно придерживаться для создания реального и сильного самоуправления. Это четкое разделение полномочий различных уровней и ветвей власти, уровень имущественных и финансовых прав, адекватный компетенции, и судебная защита (с действительно независимыми судьями) общин от любого ограничения их прав или вмешательства со стороны центральной власти. Отсутствие любой из этих трех составляющих неизбежно приводит к тому, что две другие тоже не будут работать.

- Допустим, админреформа успешно состоялась и децентрализация наполнила ее смыслом. В чем будет выигрыш Одессы?

- Одесса станет богаче и больше. Бюджетная автономия Одессы будет формироваться за счет того, что часть налогов будет оставаться у нас, в том числе налог на прибыль, акцизы и доходы физических лиц, а в будущем — и налоговые сборы с жилой и коммерческой недвижимости. Прогноз, который заключает проект реформ, говорит о повышении доходов местных бюджетов в 2016 году на 20% за счет межбюджетных трансферов. А в рамках Закона Украины «О добровольном объединении территориальных громад» у местного самоуправления Одессы появится существенный шанс решить территориальные, экономические и инфраструктурные проблемы со своими соседями — Коминтерновским, Беляевским и Овидиопольским районами. Одесса сможет реально увеличить свою территорию за счет свободно присоединившихся к ней соседних территориальных общин поселковых советов. Причем объединение произойдет на базе уже существующего административного центра, что исключит возможные конфликты и недовольство районных властей. А в перспективе Одесса сможет стать культурным и экономическим двигателем Одесской агломерации городов (Одесса, Ильичевск и Южный). У нашего города появляется шанс стать крупным мегаполисом Восточной Европы.